我看这十年 | 刘焱：学前教育十年发展路，艰苦也峥嵘

访谈嘉宾

刘焱：全国政协委员、北京师范大学教育学部教授

    十八大以来，党和政府以霹雳手段建成了令世人惊叹的普惠性学前教育公共服务体系，解决了老百姓高度关切的“入园难”“入园贵”问题。如今，遍布城乡的公办幼儿园和普惠性民办幼儿园让幼儿徜徉在一个平安有序的成长乐园中。十九大报告中提出的“幼有所育”已经成为现实。

“真的是了不起的成就！整个从无到有地建立了我国普惠性学前教育公共服务体系。”问及我国学前教育、特别是面向3-6岁儿童的学前教育发展，当了15年全国政协委员，一直参与推动也见证这一进程的北京师范大学教育学部学前教育系刘焱教授颇为感慨。“这个成就是我们每一个普通人都能够清楚地感受到的。”刘焱以自己所居住的北京高教园区举例，“我们住的这周边，过去最多的时候黑幼儿园有近20家，关也关不掉。后来北京师范大学和北京航空航天大学办了两个大的公办幼儿园，基本解决了附近孩子的入园问题，黑幼儿园就自然消失了。”

农村学前教育境况更是得到巨大改善。“在北京开会时老听说，‘幼儿园已经成为农村一道亮丽的风景线’，我们到基层调研，果真这样啊！在农村，最亮丽的地方确实是幼儿园。”带着南方口音的刘焱难掩激动。

如刘焱所说，党的十八大以来，多项学前教育改革措施不断落实，我国学前教育发展在许多方面经历了从无到有、由冷变热的过程。其中最核心的就是普惠性学前教育公共服务体系从无到有的建设。

“你能想象吗？2009年，我国学前教育三年毛入园率仅为50.86%，政府直接用教育财政经费举办的公办幼儿园数量极少，占比仅为19.51%，且大多分布在城市地区，可以说，我们尚没有学前教育公共服务体系。2010年特别是十八大以来，一系列学前教育新政落地，通过连续四期‘学前教育三年行动计划’，建立了惠及城乡人民群众的普惠性学前教育公共服务体系，农村都有了公办幼儿园，这种变化，是新中国历史上空前的，是一个了不起的历史伟业！” 最直观的表现就是我们身边的幼儿园数量增加了，幼儿园的入园费用降了下来。

说起学前教育的推进过程，作为全国政协委员和学前教育研究者的刘焱则充满感慨——“不容易！不过中央下了决心，推进起来也出乎预料地快！令人惊叹！”

刘焱讲述了15年前，自己刚刚进入全国政协时的一次经历。

那是2008年3月，中国人民政治协商会议第十一届全国委员会第一次会议在北京举行，这是她第一次参加全国政协会议。当时教育部的一位高级官员来到了刘焱所在的界别和委员们座谈。有位委员点名道姓地提出，某幼儿园要收很高的赞助费也进不去，随即引发委员热议——“入园贵”“入园难”问题遂成为此次会议热点之一。

作为全国政协委员中唯一的一位学前教育领域的专业研究者，刘焱清楚地知道，这些问题的关键是当时幼儿园资源有限，公办幼儿园资源更少。刘焱发言说，“现在公办幼儿园数量太少了，主要靠民办园支撑。幼儿园收赞助费非常普遍，因为没有政府经费支持。这位委员所说的这家幼儿园属于企事业机关单位办园，并不是政府办园，是企事业机关单位为自己职工办的园，属于‘单位福利’，本来就不面向社会公众。要解决‘入园难’‘入园贵’问题，必须加强政府供给，尤其是要把学前一年纳入到义务教育中去，为每个幼儿做好入学准备，让每个孩子在进入学校的时候，拥有基本相同的发展基础。”“义务教育问题还没有解决呢，怎么能轮到学前教育？”刘焱的建议当场就被这位教育部的高级官员否决了。

确实，在那时候，从上到下，学前教育问题还没有引起社会的广泛关注。

学前教育在当时已经成为我国教育格局中最薄弱的环节，在很多地方教育行政部门的学前教育处大多被撤销。学前教育普及率很低，3—6岁幼儿中，仅有一半孩子能上幼儿园或学前班。幼儿园大部分为民间投资，完全依靠老百姓的缴费支撑，没有任何政府的资助；学前教育发展城乡差距大；城市的幼儿园质量之间也有巨大差异。随着人们普遍受教育程度的提升，越来越多的家长意识到学前教育对孩子一生发展的重要性，“入园难”“入园贵”问题于是引发舆论高度关注。

“农村差、城市贵，人民群众意见大”，谈起10年前我国学前教育的状况，刘焱感受深刻。

2010年以来特别是十八大以来，我国学前教育开始了大踏步的发展。

2010年7月29日，中共中央、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》），《纲要》首次为学前教育设立专门章节，并提出学前教育发展的三大目标：一、基本普及学前教育，“到2020年，学前一年教育毛入园率达到95%，学前三年教育毛入园率达到70%。”二、明确政府职责，“把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划。”三、重点发展农村学前教育，“努力提高农村学前教育普及程度，发挥乡镇中心幼儿园对村幼儿园的示范指导作用。支持贫困地区发展学前教育。”

2010年11月，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》出台，提出了“国十条”，即把发展学前教育摆在更加重要的位置；强调多种形式扩大学前教育资源，大力发展公办幼儿园，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务；提出统筹规划，实施学前教育三年行动计划十条建议，业界称为具有划时代意义的“国十条”。2012年，中共十八大提出要“努力办好人民满意的教育”“必须坚持教育优先发展”“办好学前教育”。至此，我国学前教育公共服务体系建设正式提到党和国家的议事日程。

然而，政策既定，落实维艰。

作为亲历者，刘焱见证了我国学前教育公共服务体系尤其是普惠性学前教育公共服务体系“从无到有”建设、完善的全过程。“要办幼儿园，首先涉及的是幼儿园的园舍问题。农村在用地资源上还没有那么困难。但是，在城市里用地非常难，大量的矛盾需要协调解决。当时很多小区配套幼儿园都在私人手里。多难啊，布局结构调整真的是动人奶酪的事情。”刘焱感慨。

如刘焱所说，从上个世纪90年代前后到2010年，政府倡导“以社会力量办园为主”，当时很多小区配套幼儿园都被开发商交给了民办幼儿园举办者。但是，需求旺盛的学前教育逐渐成为资本眼里“发展潜力巨大的市场”。一时间，“收购”“上市”成为搅动中国民办学前教育领域的“主题词”。小区幼儿园变成了资本竞相争夺的对象，园所租金亦被进一步抬高。“入园难”“入园贵”问题进一步加剧。

办人民满意的学前教育，十八大以来，党和政府的决心异常坚定。

2017年10月，党的十九大继续强调要把教育放在优先发展的战略地位，明确提出要在“幼有所育上不断取得新进展”，“幼有所育、学有所教”“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。

为了进一步落实十九大提出的“办好学前教育”的发展任务，2017年12月底、2018年1月初，教育部牵头、九部委联合开展了学前教育国家层面的调研。刘焱清楚地记得，在这次由教育部领导带队的调研中，传达了中央多位领导的多次批示，强调一定要实事求是地开展摸底调研，一定要建立完善的、符合中国实际和老百姓需要的学前教育体系。

2018年7月6日中央深改委审议通过《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，明确推动学前教育深化改革规范发展，是党和政府为老百姓办实事的重要民生工程。2018年11月，党中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》——这是新中国成立以来，第一个以党中央、国务院名义专门印发的关涉学前教育发展的文件。文件进一步明确了坚持我国学前教育公共服务“公益普惠”发展的基本方向，使得我国学前教育公共服务体系建设进入了“普惠性学前教育公共服务体系”建设的时代。文件要求“规范小区配套幼儿园建设使用”。2019年年底前，对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理，整改到位。在明确“鼓励社会力量办园。政府加大扶持力度，引导社会力量更多举办普惠性幼儿园”的同时，文件旗帜鲜明地提出“禁止民办学前教育上市”，坚定杜绝了资本对公益性学前教育的裹挟和绑架。

而要让曾经作出过贡献，对办园有情怀、有感情，也有利益，数量上也已经占多数的民办幼儿园举办者退出并不容易，其中多重利益纠缠，甚至充满博弈。在很长一段时间里，社会上不乏这样的质疑之声：对学前教育进行如此大规模的结构性调整，让支撑了学前教育半壁江山、在很多地方甚至达到80%左右的营利性民办幼儿园退出，变成公办园和需要政府补贴的民办普惠园，政府有钱吗？

面对挑战，2019年初，国务院办公厅印发《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，要求已经建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门；小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。随后，政府相关部门开始对小区配套幼儿园的规划、建设、移交、办园等情况作出强有力的部署和推动。自此，小区配套幼儿园成为普惠性学前教育公共服务供给的重要渠道，被纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划与建设。

“将小区配套幼儿园收回，对民办幼儿园的影响很大。当时民办教育有的已经办了十几年了，改革直接影响其收益；有一些则是开始办幼儿园，尤其是小家小户的，刚刚进行幼儿园投资，突然要收回，确实连本都收不回来。其阵痛可想而知。”刘焱感慨。“但是，城镇小区配套幼儿园是城镇公共服务设施建设的重要内容，是满足人民群众送孩子就近入园需求的重要保障，理应成为普惠性学前教育资源供给的重要渠道。政府的决心之坚定，行动之快速有力，真的是把‘以人民为中心’落到了实处。”刘焱评论说，“建立惠及千家万户的普惠性学前教育公共服务体系，既是政府责任，也是世界学前教育的发展趋势。没有哪个国家的学前教育会被当作一个暴利行业让资本来跟投。”

在业内，刘焱深得学前教育界包括民办学前教育人的信赖。她坦言，“民办学前教育确实曾经支撑了我国学前教育的半壁江山，对我国学前教育作出了历史性贡献。在民办幼儿园的举办者中，不乏非常有社会责任感和教育情怀的办园者，一些民办幼儿园也办得非常好。但就我国学前教育发展的整体而言，从之前把学前教育当作‘教育产业’到现在‘建设普惠性学前教育公共服务体系’，这样的结构性调整，对老百姓来说，是绝对的好事情，也是学前教育发展的正确方向。”

自2011年实施的四期学前教育三年行动计划，最终带来了中国学前教育面貌的根本性改观。学前教育资源总量迅速增加，2021年全国幼儿园数达到29.5万所，比2011年增加12.8万所，增长了76.8%。毛入园率持续快速提高，2021年全国幼儿园在园幼儿数达到4805.2万人，比2011年增加1380.8万人，全国学前三年毛入园率由2011年的62.3%提高到2021年的88.1%，增长了25.8个百分点，学前教育实现了基本普及。学前教育资源结构发生了格局性变化，2021年全国普惠性幼儿园（包括公办园和普惠性民办园）达到24.5万所，占幼儿园总量的83%。

至此，我国学前教育改革发展取得历史性成就，“入园难”“入园贵”问题得到根本解决，创造了中国特色的学前教育发展经验，也为世界学前教育发展贡献了中国方案。